จาก “กฎหมายพิเศษ” สู่ “ทางกลับสู่กฎหมายปกติ” เกมความมั่นคงชายแดนใต้ หลัง ครม.ต่อ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครั้งที่ 86

การที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2569 เห็นชอบขยายระยะเวลาการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินที่มีความร้ายแรงในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ ออกไปอีก 3 เดือน ระหว่างวันที่ 20 ตุลาคม 2569 ถึงวันที่ 19 มกราคม 2570 นับเป็นการขยายระยะเวลาครั้งที่ 86

.

หากมองเพียงตัวเลข “ครั้งที่ 86” ภาพที่ปรากฏอาจเป็นเพียงการต่ออายุกฎหมายพิเศษอีกครั้ง แต่หากมองในบริบทของโครงสร้างการบริหารพื้นที่ในปัจจุบัน จะเห็นภาพที่ซับซ้อนกว่านั้น เพราะรัฐไม่ได้ใช้กฎหมายความมั่นคงในระดับเดียวกันกับทุกพื้นที่ ขณะเดียวกันรัฐบาลก็ประกาศทิศทางว่าจะทยอยลดระดับการใช้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และเตรียมความพร้อมสำหรับการคืนพื้นที่เข้าสู่กลไกปกติเมื่อสถานการณ์เอื้ออำนวย

คำถามสำคัญจึงอาจไม่ใช่เพียง “รัฐบาลจะต่อ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ หรือไม่?” แต่คือ “พื้นที่ใดจำเป็นต้องใช้กฎหมายระดับใด และรัฐจะทำอย่างไรให้พื้นที่ที่สถานการณ์ดีขึ้นสามารถกลับเข้าสู่การบริหารภายใต้กฎหมายปกติได้มากขึ้น?”

นี่คือโจทย์ที่ทำให้การต่อ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครั้งที่ 86 ควรถูกอ่านในฐานะส่วนหนึ่งของ “ช่วงเปลี่ยนผ่าน” มากกว่าจะมองเป็นปลายทางของนโยบาย

.

18 อำเภอ กับอีก 19 อำเภอ สะท้อนอะไร?

ปัจจุบันพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ไม่ได้อยู่ภายใต้กฎหมายความมั่นคงฉบับเดียวกันทั้งหมด

พื้นที่ที่ยังอยู่ภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ มี 18 อำเภอ ได้แก่ นราธิวาส 10 อำเภอ, ปัตตานี 5 อำเภอ, ยะลา 3 อำเภอ

ขณะที่พื้นที่อีก 19 อำเภอใน 4 จังหวัด อยู่ภายใต้ พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 ได้แก่ นราธิวาส 3 อำเภอ ปัตตานี 7 อำเภอ ยะลา 5 อำเภอ และสงขลา 4 อำเภอ โดย ครม.มีมติขยายระยะเวลาการประกาศพื้นที่ดังกล่าวตั้งแต่วันที่ 1 ตุลาคม 2569 ถึงวันที่ 30 กันยายน 2570

โครงสร้างเช่นนี้สะท้อนข้อเท็จจริงสำคัญว่า รัฐไม่ได้ใช้มาตรการทางกฎหมายในระดับเดียวกันครอบคลุมทุกพื้นที่

พื้นที่ที่ยังมีความจำเป็นต้องใช้เครื่องมือภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ยังคงใช้มาตรการดังกล่าว ขณะที่พื้นที่ซึ่งไม่จำเป็นต้องอยู่ภายใต้ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ถูกดูแลด้วยกลไกตาม พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ แทน

.

ในเชิงวิเคราะห์ แนวทางดังกล่าวอาจเรียกได้ว่าเป็น “การบริหารมาตรการด้านความมั่นคงให้สอดคล้องกับระดับสถานการณ์ของแต่ละพื้นที่” มากกว่าการใช้มาตรการแบบเหมารวม และนี่เป็นประเด็นสำคัญที่ควรทำความเข้าใจ เพราะคำว่า “รัฐบาลยังใช้กฎหมายพิเศษ” เพียงอย่างเดียวอาจไม่สะท้อนภาพทั้งหมด

ในอีกด้านหนึ่ง การมีพื้นที่ที่อยู่นอกกรอบ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ก็สะท้อนกระบวนการ ลดระดับมาตรการเป็นรายพื้นที่ ซึ่งสอดคล้องกับทิศทางที่รัฐบาลประกาศว่าจะทยอยปรับลดพื้นที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ และเตรียมคืนพื้นที่เข้าสู่การบริหารภายใต้กลไกปกติเมื่อสถานการณ์เอื้ออำนวย

.

ทำไม “เป้าหมายอ่อนแอ” จึงเป็นโจทย์สำคัญ?

การรักษาความปลอดภัยในพื้นที่ที่มีความเสี่ยงไม่ได้หมายถึงการป้องกันเฉพาะฐานปฏิบัติการ จุดตรวจ หรือสถานที่ราชการ เพราะแม้เป้าหมายบางประเภทจะมีระบบรักษาความปลอดภัยสูง แต่ความเสี่ยงยังสามารถเปลี่ยนไปอยู่กับเป้าหมายที่มีการป้องกันต่ำ หรือที่เรียกว่า Soft Target

ข้อมูลประกอบการพิจารณาของรัฐบาลระบุว่า แม้การบูรณาการกำลังของเจ้าหน้าที่และการติดตามจับกุมผู้ก่อเหตุรุนแรงระดับปฏิบัติการจะทำให้การเคลื่อนไหวของผู้ก่อเหตุทำได้ยากขึ้น แต่ยังมีความพยายามสร้างสถานการณ์และความเสี่ยงต่อเป้าหมายที่มีการระวังป้องกันต่ำ จึงเป็นเหตุผลหนึ่งที่รัฐเห็นว่ายังมีความจำเป็นต้องคงมาตรการด้านความมั่นคงไว้

ประเด็นนี้ทำให้โจทย์ด้านความมั่นคงไม่ได้อยู่เพียงที่ว่า “ฐานของรัฐปลอดภัยหรือไม่” แต่ขยับไปสู่คำถามว่า “ประชาชนในพื้นที่ปลอดภัยเพียงใดในการใช้ชีวิตประจำวัน?” เพราะความมั่นคงที่ประชาชนสัมผัสได้จริง ย่อมเกี่ยวข้องกับการเดินทาง การประกอบอาชีพ การเปิดร้าน การไปโรงเรียน การทำกิจกรรมในชุมชน ตลอดจนความสามารถในการใช้ชีวิตโดยไม่ต้องหวาดกลัวเหตุรุนแรง

แนวคิดนี้สอดคล้องกับกรอบนโยบายของ สมช. ที่ไม่ได้วางเรื่องความมั่นคงแยกออกจากสิทธิของประชาชน การเยียวยา ความยุติธรรม และการมีส่วนร่วมของชุมชน โดยนโยบายจังหวัดชายแดนภาคใต้ให้ความสำคัญทั้งการรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน การคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพ ตลอดจนการส่งเสริมให้ประชาชนและชุมชนมีส่วนร่วมในการแก้ไขปัญหา

ดังนั้น ความสำเร็จของมาตรการในช่วง 3 เดือนต่อจากนี้จึงไม่ควรวัดเพียงว่า “เกิดเหตุหรือไม่เกิดเหตุ” แต่ควรมองตัวชี้วัดที่กว้างขึ้น เช่น

      - เหตุรุนแรงและความสูญเสียมีแนวโน้มลดลงหรือไม่

      - การป้องกันเหตุล่วงหน้ามีประสิทธิภาพขึ้นหรือไม่

      - การคุ้มครองประชาชนและเป้าหมายอ่อนแอครอบคลุมมากขึ้นหรือไม่

      - ชุมชนมีส่วนร่วมในการป้องกันและแจ้งเตือนภัยมากขึ้นหรือไม่

      - พื้นที่ใดมีเงื่อนไขเพียงพอที่จะลดระดับการใช้กฎหมายพิเศษได้อีก

กล่าวอีกอย่างหนึ่งคือ การประเมินความมั่นคงอาจต้องเปลี่ยนจาก “รัฐควบคุมสถานการณ์ได้หรือไม่” ไปสู่ “ประชาชนสามารถกลับมาใช้ชีวิตตามปกติได้มากขึ้นหรือไม่”

.

“ต่อ พ.ร.ก.” ไม่ได้แปลว่า “ไม่มีแผนลดกฎหมายพิเศษ”

ประเด็นนี้เป็นส่วนที่ต้องสื่อสารอย่างระมัดระวัง เพราะหากประชาชนเห็นเพียงคำว่า “ขยาย พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครั้งที่ 86” อาจเกิดความเข้าใจว่ารัฐยังคงใช้มาตรการพิเศษโดยไม่มีปลายทาง แต่ข้อมูลจากรัฐบาลและ สมช. สะท้อนอีกด้านหนึ่งว่า การปรับลดพื้นที่การใช้กฎหมายพิเศษยังเป็นส่วนหนึ่งของนโยบาย

ก่อนหน้านี้ สมช.ระบุถึงการเตรียมความพร้อมรองรับการปรับลดพื้นที่การบังคับใช้กฎหมายพิเศษ ควบคู่กับการเพิ่มประสิทธิภาพเจ้าหน้าที่และการเตรียมถ่ายโอนภารกิจเข้าสู่การบริหารจัดการตามกลไกปกติ

ขณะเดียวกัน รัฐบาลระบุอย่างชัดเจนในการต่ออายุพื้นที่ภายใต้ พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ว่ามีนโยบายทยอยปรับลดพื้นที่ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ เพื่อลดระดับมาตรการด้านความมั่นคง และเตรียมความพร้อมในการคืนพื้นที่เข้าสู่การบริหารภายใต้กลไกปกติเมื่อสถานการณ์เอื้ออำนวย

.

จึงอาจมองนโยบายในลักษณะ “สองจังหวะ”

จังหวะที่หนึ่ง — รักษาเครื่องมือที่จำเป็นในพื้นที่เสี่ยง

เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างด้านความมั่นคงและให้เจ้าหน้าที่สามารถป้องกันและระงับเหตุได้อย่างต่อเนื่อง

จังหวะที่สอง — ลดระดับมาตรการเมื่อเงื่อนไขเอื้ออำนวย

เพื่อเตรียมพื้นที่เข้าสู่การบริหารภายใต้กฎหมายและกลไกปกติมากขึ้น

ดังนั้น การต่ออายุ พ.ร.ก.ฯ ครั้งที่ 86 จึงไม่ควรถูกตีความว่าเป็น “เป้าหมายสุดท้าย” แต่ควรถูกมองเป็น เครื่องมือในช่วงเปลี่ยนผ่าน

.

“มาตรา 21” กับทางออกจากวงจรความรุนแรง

หากมาตรการด้านความมั่นคงด้านหนึ่งมีหน้าที่ป้องกันและยับยั้งผู้ที่ยังใช้ความรุนแรง อีกด้านหนึ่งของนโยบายคือการสร้าง “ทางออก” สำหรับบุคคลที่ต้องการกลับเข้าสู่กระบวนการของรัฐ

นี่คือบทบาทของ มาตรา 21 แห่ง พ.ร.บ.การรักษาความมั่นคงภายในราชอาณาจักร พ.ศ. 2551 แต่คำว่า “ทางออก” ในที่นี้ต้องเข้าใจอย่างถูกต้อง มาตรา 21 ไม่ได้หมายความว่า “มอบตัวแล้วพ้นผิด” และไม่ใช่การนิรโทษกรรมโดยอัตโนมัติ

ตัวบทกฎหมายกำหนดเงื่อนไขและขั้นตอนเฉพาะ โดยกรณีที่ผู้ต้องหากลับใจเข้ามอบตัว หรือการสอบสวนปรากฏว่ากระทำไปเพราะหลงผิดหรือรู้เท่าไม่ถึงการณ์ และการเปิดโอกาสให้กลับตัวจะเป็นประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคง พนักงานสอบสวนจึงส่งสำนวนพร้อมความเห็นไปยังผู้อำนวยการ กอ.รมน. หากเห็นด้วยจึงส่งต่อให้พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาล

หากศาลเห็นสมควร ศาลอาจสั่งให้ผู้ต้องหาเข้ารับการอบรมเป็นเวลาไม่เกิน 6 เดือน และกำหนดเงื่อนไขอื่นได้ โดยศาลจะดำเนินการดังกล่าวได้ต่อเมื่อผู้ต้องหายินยอม และเมื่อปฏิบัติตามเงื่อนไขครบถ้วนแล้ว สิทธินำคดีอาญามาฟ้องจึงระงับไปตามที่กฎหมายกำหนด

.

จึงสามารถอธิบายกระบวนการอย่างง่ายได้ว่า

ผู้ต้องหาเข้าเงื่อนไขตามกฎหมาย
↓
พนักงานสอบสวนพิจารณาข้อเท็จจริงและจัดทำความเห็น
↓
ผู้อำนวยการ กอ.รมน. พิจารณา
↓
พนักงานอัยการยื่นคำร้องต่อศาล
↓
ศาลพิจารณา + ผู้ต้องหาต้องยินยอม
↓
ศาลอาจสั่งอบรมไม่เกิน 6 เดือนและกำหนดเงื่อนไข
↓
เมื่อปฏิบัติตามเงื่อนไขครบ จึงเกิดผลตามกฎหมาย

ดังนั้น คำอธิบายที่แม่นยำกว่าคือ “มาตรา 21 เป็นกลไกตามกฎหมายที่เปิดโอกาสให้ผู้ที่เข้าเงื่อนไขและพร้อมกลับตัวออกจากวงจรความรุนแรง โดยมีการกลั่นกรองผ่านกระบวนการยุติธรรม”

.

ในปี 2568 นักวิชาการที่ให้ความเห็นผ่าน Thai PBS ทั้ง ผศ.วันวิชิต บุญโปร่ง จากมหาวิทยาลัยรังสิต และ รศ.เอกรินทร์ ต่วนศิริ จากมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ วิทยาเขตปัตตานี ชี้ให้เห็นถึงความแตกต่างระหว่างบริบทของคำสั่ง 66/23 กับปัญหาชายแดนใต้ในปัจจุบัน โดยเฉพาะเงื่อนไขทางสังคม การเมือง และความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับรัฐที่แตกต่างจากบริบทการต่อสู้กับพรรคคอมมิวนิสต์แห่งประเทศไทยในอดีต

ข้อสังเกตนี้มีความสำคัญ เพราะช่วยป้องกันการตีความแบบง่ายเกินไปว่า “มาตรา 21 = 66/23 ฉบับใหม่”

สองเรื่องนี้ไม่ใช่สิ่งเดียวกัน คำสั่ง 66/23 เกิดขึ้นในบริบทสงครามเย็นและการต่อสู้กับ พคท. โดยมีแนวคิดสำคัญเรื่อง “การเมืองนำการทหาร” และการเปิดทางให้ผู้ที่ออกจากขบวนการกลับเข้าสู่สังคม ขณะที่มาตรา 21 เป็นกลไกที่บัญญัติไว้ในกฎหมายความมั่นคงและมีขั้นตอนเฉพาะราย ผ่านพนักงานสอบสวน กอ.รมน. อัยการ และศาล

ดังนั้น สิ่งที่เหมือนกันอาจอยู่ที่ แนวคิดเรื่องการสร้าง “ทางกลับ” ให้กับผู้ที่พร้อมยุติความรุนแรง แต่บริบท กลไก และฐานทางกฎหมายแตกต่างกัน

นี่คือเหตุผลที่บทเรียนจากอดีตควรถูกนำมาใช้ในฐานะ “บทเรียนเชิงนโยบาย” ไม่ใช่สูตรสำเร็จที่สามารถนำมาใช้ซ้ำโดยไม่ปรับให้เข้ากับบริบทปัจจุบัน

.

จาก “Security” สู่ “Security + Exit + Justice + Development”

หากนำมาตรการทั้งหมดมาพิจารณาร่วมกัน จะเห็นภาพยุทธศาสตร์ที่กว้างกว่าการรักษาความปลอดภัยเพียงอย่างเดียว อาจอธิบายได้ด้วย 4 องค์ประกอบ

Security — ความมั่นคง

ป้องกันและยับยั้งผู้ที่ยังเลือกใช้ความรุนแรง

Exit — ทางออก

เปิดช่องทางตามกฎหมายสำหรับผู้ที่ต้องการยุติการใช้ความรุนแรงและกลับเข้าสู่ระบบ

Justice — ความยุติธรรม

ทุกกระบวนการต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย มีขั้นตอนตรวจสอบ และคำนึงถึงสิทธิของทุกฝ่าย

Development — การพัฒนา

สร้างเงื่อนไขทางเศรษฐกิจ สังคม การศึกษา และคุณภาพชีวิตที่เอื้อต่อการกลับเข้าสู่สังคม

แนวคิดนี้ไม่ได้เป็นเพียงข้อเสนอเชิงทฤษฎีทั้งหมด เพราะกรอบนโยบายของรัฐเองก็วางการแก้ปัญหาจังหวัดชายแดนภาคใต้ให้ครอบคลุมทั้งความมั่นคง การพัฒนา กระบวนการยุติธรรม สิทธิของประชาชน และการมีส่วนร่วม โดย สมช.กำหนดวิสัยทัศน์ให้พื้นที่มีความปลอดภัยและสันติสุขบนพื้นฐานของสังคมพหุวัฒนธรรมและการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วน

ดังนั้น หากมีเพียง “การบังคับใช้กฎหมาย” แต่ไม่มีทางออก ปัญหาอาจยังดำรงอยู่ในรูปแบบเดิม ในทางกลับกัน หากมีเพียง “การเปิดโอกาส” แต่ไม่มีหลักประกันด้านความปลอดภัยและความยุติธรรม ก็อาจไม่สามารถสร้างความเชื่อมั่นให้กับประชาชนและผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุรุนแรงได้

ความท้าทายจึงอยู่ที่การสร้างสมดุลระหว่าง “ความเด็ดขาดต่อความรุนแรง” กับ “การเปิดทางให้ผู้ที่พร้อมยุติความรุนแรงกลับเข้าสู่สังคม”

.

แต่ “ทางกลับ” ต้องไปพร้อมกับความยุติธรรม

จุดนี้เป็นสิ่งที่บทความเชิงลึกควรพูดให้ชัด เพราะการพูดถึงมาตรา 21 เพียงด้านการให้โอกาส อาจทำให้มิติของผู้เสียหายหายไป

กรอบนโยบายของ สมช. เองให้ความสำคัญกับการเยียวยาผู้ได้รับผลกระทบจากเหตุการณ์ความรุนแรง ควบคู่กับการฟื้นฟูผู้กระทำผิดให้สามารถกลับคืนสู่สังคมได้อย่างมีคุณภาพ รวมถึงการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน

ดังนั้น การสร้าง “ทางกลับ” ไม่ควรถูกอธิบายว่าเป็นการเลือกให้ความสำคัญกับผู้ที่กระทำผิดเหนือผู้เสียหาย แต่ควรมองว่า กระบวนการสร้างสันติภาพต้องจัดการกับทั้งสองด้านพร้อมกัน ด้านหนึ่งคือการคุ้มครองประชาชนและรักษาความยุติธรรมให้กับผู้ได้รับผลกระทบ อีกด้านคือการสร้างช่องทางที่ทำให้ผู้ซึ่งพร้อมยุติความรุนแรงสามารถออกจากวงจรดังกล่าวได้

เพราะเป้าหมายของการลดความรุนแรงในระยะยาว ไม่ใช่เพียงการจับกุมผู้ก่อเหตุให้ได้มากที่สุด แต่รวมถึงการทำให้ จำนวนคนที่พร้อมจะกลับเข้าสู่ระบบและไม่กลับไปใช้ความรุนแรงเพิ่มขึ้นด้วย

.

การต่อครั้งที่ 86 ควรเป็น “ช่วงประเมินผล” ไม่ใช่เพียงการนับถอยหลังสู่ครั้งที่ 87

คำถามสำคัญที่สุดของการบริหารความมั่นคงชายแดนใต้จึงอาจไม่ใช่ “รัฐบาลจะต่อ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ อีกหรือไม่?” แต่คือ “เมื่อไรพื้นที่จะพร้อมกลับเข้าสู่การบริหารภายใต้กฎหมายปกติ และอะไรคือเงื่อนไขที่จะทำให้การเปลี่ยนผ่านนั้นเกิดขึ้นได้อย่างปลอดภัยและยั่งยืน?”

.

การต่ออายุ พ.ร.ก.ฉุกเฉินฯ ครั้งที่ 86 จึงควรถูกมองในสองมิติพร้อมกัน

    มิติแรก คือ การรักษาเครื่องมือที่รัฐประเมินว่ายังจำเป็นในพื้นที่ที่มีความเสี่ยง

    มิติที่สอง คือ การเตรียมเงื่อนไขเพื่อให้พื้นที่สามารถลดระดับมาตรการและกลับเข้าสู่กลไกปกติได้เมื่อสถานการณ์เอื้ออำนวย

ขณะที่การคง พ.ร.บ.ความมั่นคงฯ ในอีก 19 อำเภอ และการเดินหน้ากลไกมาตรา 21 สะท้อนว่าการบริหารสถานการณ์ไม่ได้มีเพียงมิติของการควบคุม แต่ยังมีมิติของการลดระดับมาตรการ การสร้างทางออกตามกฎหมาย การฟื้นฟูผู้ที่พร้อมกลับเข้าสู่สังคม และการเตรียมความพร้อมสำหรับการคืนพื้นที่สู่ภาวะปกติ

อย่างไรก็ตาม เส้นทางดังกล่าวไม่ควรถูกมองว่าเป็นเรื่องของกฎหมายเพียงอย่างเดียว เพราะประสบการณ์และข้อสังเกตจากนักวิชาการชี้ให้เห็นว่า บริบทของความขัดแย้งในจังหวัดชายแดนภาคใต้มีเงื่อนไขเฉพาะ และไม่สามารถนำบทเรียนจากอดีตมาใช้โดยไม่ปรับให้เข้ากับบริบทปัจจุบัน

ดังนั้น ภาพใหญ่ของนโยบายชายแดนใต้ในระยะต่อไปจึงอาจไม่ได้อยู่ที่การเลือกระหว่าง “ความมั่นคง” กับ “สันติภาพ” แต่อยู่ที่การทำให้ทั้งสองสิ่งเดินไปด้วยกัน รักษาความปลอดภัยให้ประชาชน บังคับใช้กฎหมายกับความรุนแรง เปิดทางให้ผู้ที่พร้อมยุติความรุนแรงกลับเข้าสู่สังคม และสร้างเงื่อนไขให้พื้นที่ทยอยกลับเข้าสู่กฎหมายปกติ 

เพราะท้ายที่สุด เป้าหมายของการรักษาความมั่นคงไม่ใช่การใช้มาตรการพิเศษให้นานที่สุด แต่คือวันที่ ประชาชนสามารถใช้ชีวิตได้อย่างปลอดภัย มีความเชื่อมั่นในกระบวนการยุติธรรม และพื้นที่สามารถกลับคืนสู่การบริหารภายใต้กลไกปกติได้อย่างยั่งยืน